論中小學法治教育保障機制的提升路徑

　　摘 要：法治教育融入國民教育體系使我國法治教育工作取得了長足發展，但也暴露出若干不足，如師資安排隨意，教育方法單一、初高中法治教育不足等。其表象根源于社會整體的不重視，也與專業師資、實踐場景資源、經費物質、實效考核等保障機制的缺乏有關。我國有必要從強化思想重視、聘用專業師資隊伍，創新法治教育方式和整合法治教育資源，加大經費投入，建立實效考核評估等方面著力提升法治教育保障機制。

　　本文源自彭曉娟; 王保艷， 信陽師范學院學報(哲學社會科學版) 發表時間：2021-05-26

　　關鍵詞：中小學;法治教育;保障機制;路徑

　　一、我國中小學法治教育保障機制缺失問題的提出

　　中小學法治教育是我國法治教育事業的重要組成部分，對提升未來社會合格公民的法治意識舉足輕重。2014 年黨中央發布《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出將法治教育融入國民教育序列中去。2016 年我國發布實施了《青少年法治教育大綱》，使得法治教育融入青少年教育體系有了具體可行的實施綱要①。法治教育推行到中小學教育中去，對優化合格公民法治素養的意義毋庸置疑。為了了解法治教育進校園后的實施情況，以及準確把握當前我國青少年的法治素養情況，中國政法大學青少年法治教育中心實施了“全國青少年法治素養與法治教育問卷調查”，形成了《我國青少年法治教育發展報告(2018)》。報告反映近年來我國的青少年法治素養和中小學的法治教育工作取得了長足進步，比如從小學生開始，學生已經初步具有了法律意識，積累了一定的法律常識，明白了依法治國的法治理念。但仍有很多不足之處，主要體現在師資不專業、經費欠缺、地區發展不平衡、高中教育不足等方面，難以滿足我國依法治國和建設法治國家之需求[1]。

　　在 2016 年法治教育融入我國國民教育體系之前，研究者主要從公民教育的重要性角度凸顯法治教育的意義[2]，或者希望通過橫向比較借鑒域外先進經驗[3]，還從完善法治教育的實施角度談到了保障機制的重要性[4]。2016 年法治教育融入國民教育體系之后，學術關注更加多元，如有作者論證在中小學法治教育中公民法治意識的重要性[5];有作者針對法治教育附屬性的教育現狀，認為應該更加明確法治教育的學科地位[6];有作者注意到了法治教育課程資源不足的問題[7] ;還有個別學者明確指出目前中小學法治教育存在著保障機制不足等問題[8]。可以看出，學者們研究法治教育的角度，不僅關涉法治教育的范圍和途徑，還關涉到教育的方式、方法問題、教育師資、教育教學情景、教育教學效果的評估等，不同程度地指出了保障機制對教育的實施和發展的不可或缺的[9]。在法治教育融入中小學教育體系之后，實施效果與過去相比有一些進步，但在師資保障缺乏、財政經費短缺、教學方式情景單一等方面的問題依然嚴重，這依然暴露出我國法治教育保障機制的匱乏和被忽視，也因此成為文章研究之起因。

　　二、我國中小學法治教育保障不足的主要表現

　　《我國青少年法治教育發展報告(2018)》發布之后，筆者也作了一些走訪調查，發現在湖北省、河南省等中部地區，確實存在著報告反映的情況，另外還存在師資安排隨意、副課不受重視、填鴨教學、授課時間被主課擠占等問題，校園法治課的保障機制不足主要表現在如下方面。

　　(一)法治教育專職教師缺乏

　　各地公辦中小學均以講授《道德與法治》這門統編教材來推行法治教育課程教學，但師資安排存在很大的隨意性和不專業性，且具有普遍性。《我國青少年法治教育發展報告(2018)》反映，中小學法治教育師資配置和教學能力明顯不足。首先，專職法治教師只供職于少數學校。其次，少數已經配備了法治教育專職教師的學校中，這些教師的專業背景也以政治專業為主、語文和歷史專業為輔，法律專業背景的專職教師僅占 14.39%。再次，在崗法治教育專職教師的培訓情況也不太理想。師資問題在湖北地區主要表現為：小學階段，任課老師可能會由任何一門其他課程的老師兼任;到了中學階段，雖然法治教育課教師不再隨意安排其他科目的老師兼任，往往由專門的思想政治課程教師負責法治教育內容的教學。從初中到高中階段，學生的《道德與法治》這門課程基本是由思想政治專業老師進行教學的。此階段在師資安排上雖然減少了隨意性，但思想政治課教師畢竟不是法律專業畢業的，因此還是存在著非專業性的問題。由于受自身專業知識視野和專業能力的限制，思想政治專業老師對法理思想和法治實踐現狀的掌握可能并不熟悉，對法律知識的解讀也只是浮于表面的識記，甚至可能存在錯誤，更缺乏將法律的實踐應用言傳身教給學生的專業技能。而這個階段的學生思想活躍，個性突出，對社會的了解欲望強烈，非專業法治教育無法滿足學生法治知識和法治素養的提升需要。在教育師資方面，雖然很多學校有掛名的法治副校長或法治講師，但能夠參與實質教育的居少，走形式的居多。有的中心學校可能偶爾會為高年級的學生舉辦專業人士主講的法治講座，但這些學習畢竟只具有偶然性，無法從常態上滿足學生們的長期學習需求。

　　(二)法治教育方法單一

　　目前中小學法治教育較為突出的問題還表現在教學方法的單一呆板上。無論是低年級還是高年級教學，均采取按本宣科的教學模式。這種主要依靠課堂“填鴨式”、教師“滿堂灌”的單一教學模式，使學生機械式的識記一些法治知識，缺乏說理分析，缺乏問題討論、應用，容易理論與實際脫節，只能進行知識灌輸，難以激發學生主動學習的興趣，難以實現法理思想的啟迪。當然，在法治教育主要依托思想政治課進行的情景下，有時候教師也會運用“案例分析”法闡述所涉法律知識點，但又存在案例應用過于簡單直觀的問題。由于師資缺乏專業性，授課教師喜歡采用簡單化的教學案例，讓學生明白某一知識點的應用。這樣的教學案例經過刻意處理，法律關系清晰簡單，針對性較強，學生容易識記，一定程度上較為適合低年級學生，但對已經有了獨立思考能力和個體見解的高中生而言，似乎已經不敷適用。其缺點在于無法具備真實案例的生動性、現實性和多面性，“不接地氣”。作為法律專業人士都明白的一個道理，如果想要通過案例教學法讓學生受益匪淺，是需要從現實生活場景中選取那些稍顯復雜的真實案例，抽絲剝繭般地分析其中蘊含的法理精神和法律規則，使學生感受法律在真實生活場景中應用的魅力。但要實現這樣的教育效果，就要求有一定人力師資上的保障。還有一些場景性的教學方式，如“聽法治報告”、“法律義工”、“參觀司法場所”等社會實踐活動，應用更是寥寥無幾[10]。一些學校對高年級的學生偶有開展“法治知識競賽”這樣的活動，但也是臨時突擊下，難以形成長效機制。在應試教育目標壓倒素質教育的趨勢下，副課教育課時、經費等各種保障條件均可能被語數英等“主科”擠占，法治教育無疑也就無法達到預期成效。

　　(三)法治教育成效不明顯

　　在自我保護方面，大部分學生在自身權益受損害時，并不會果斷使用法律手段解決問題，在是否使用法律手段時會猶豫，或者想不到求助于法律而選擇其他手段②，這都說明了目前校園法治教育在初高中階段的成效與此階段學生的成長需求和生活需要拉開了很大的差距。此外，一部分未成人在完成九年義務教育或高中教育后就會進入社會，凸顯了初、高中階段的法治教育的重要，甚至其在很大程度上影響著青少年犯罪率。根據 2018 年中國司法大數據，至 2018 年 1 月 31 日，在全國法院新收未成年人犯罪案件中，盜竊罪、搶劫罪和故意傷害罪位居前三，是預防未成年人犯罪的重點領域[11]。未成年人犯罪案件中，初中生占比為 68.08%，是犯罪預防的主體人群;14—15周歲未成年人最易犯的是搶劫罪，16—17周歲的未成年人最易犯的是盜竊罪。這是因為，人在少年時期無論在物質上還是精神上的欲望和需要都比童年更多更強烈。少年犯罪的動機無非是基于對支配金錢和消費的需要、哥們義氣沖動、報復和嫉妒心理等，青少年自身素質的好壞以及法治意識的強弱是決定其是否違法犯罪的關鍵。青少年自身素質和法治意識，和其是否有正確的世界觀、人生觀和價值觀息息相關。如果在其年幼時不加強價值觀、人生觀的教育，各種惡習和性格缺陷就容易產生，再加上后期的法治意識淡漠，就可能走向犯罪道路。初高中階段犯罪率控制的不理想，警示我國中小學法治教育要特別加強對此年齡段未成年人金錢觀、法治觀的教育，加強培養初高中生在校期間良好的法治意識，由此才能根本上預防未成年人犯罪。

　　三、我國中小學法治教育保障不足的主要原因

　　我國目前中小學教育體系中的法治教育現狀不容樂觀，教育師資、教育方式、教育成效等實施問題與保障機制不足的現實情況息息相關。

　　(一)社會整體環境對中小學法治教育缺乏足夠的思想重視

　　首先，從中小學法治教育依附于道德教育看，教育管理部門從頂層設計就對這門課非常不重視。當前法治教育雖然有了專門的《道德與法治》教材，但仍然以思想品德課的內容為主調，重在培養中小學生的人際交往道德、精神品質、主流價值觀等方面的道德素養，和過去所開設的思想品德課沒有什么實質的區別。這使得法治教育課附著在道德品德課之下，缺乏獨立的教學地位、教學內容、教育目標和課程考核標準[12]。其次，從學校、家長到學生，對法治教育沒有足夠的重視。各中小學校雖然都能按照教學大綱開設本課程，但照本宣科者多，產生實效者少。這與當前的應試教育體制有很大原因，學校和家長的態度影響著學生的態度，除了課堂上聽一聽外，課后涉獵甚少。

　　(二)中小學法治教育缺乏專業的人力師資保障

　　法治教育作為一項具有較強實踐性和應用性的教育工作，具有很強的人本屬性，專業師資是法治教育課程的核心要素。將法治教育融入中小學生的受教育過程，不僅要使他們受教育者獲知法治知識，更重要的是培養法治精神和法治信仰，提高未來國民的法治素養和法治意識[13]。這就需要以受教育者的特點和認知水平出發，以多樣化的教學方式傳授與實踐緊密結合的教學內容，達到啟迪心智的目的，此非專業教學師資不能達成。但在當前的校園教育中，由于法治教育課附著在道德品德課之下，幾乎所有的授課教師都不是專業人士。如《我國青少年法治教育發展報告(2018)》反映的，即使是少數已經配備了法治教育專職教師的學校中，這些教師的專業背景也以政治專業為主、語文和歷史專業為輔，法律專業背景的專職教師僅占 14.39%。這也是法治教育保障中最突出的問題。

　　(三)中小學法治教育缺乏配套的實踐場景資源保障

　　中小學法治教育主體單一，主要以學校教育為主，且以政治課、德育教師為主要師資。教師在課內本來可以開展故事教學、情景模擬、角色扮演、案例研討、法治辯論、價值辨析等，但這又需要學生具備一定的思辨能力，對很多低年級學生而言無法有效開展。西方一些國家在公民素質教育方面較有成效，國民法治意識覺醒較好，一些教育方法值得借鑒學習。美國 1978 年頒布了《法律教育法》旨在培養公民的法律素質，強調體驗式學習為中心的各種教育方法，許多學校都進行了“去法院”的現場培訓，讓孩子們親身體驗真實的司法實踐[14];日本的中小學法治教育同樣倡導“體驗學習”活動，學生強制參加公益活動，承擔家務勞動，每年進行 7—10 天的耐苦性生活體驗[15]。對法治教育來說，美、日的某些做法值得借鑒，多種方式的場景教學、旁聽教學、應用教學對學生的思維刺激其實是最深刻的，但課內本身是不能完成的，需要實踐教育基地的配套。至少外出去實踐單位參加旁聽，但當前很少有學校去主動為學生獲取并安排這樣的學習機會。比如，雖然有的學校有外部合作的法治副校長，很多法治副校長為公安、檢察、法院和司法局等司法機關的公務人員，其本職工作繁忙，往往也只是掛名而已，有的法治副校長偶然會發表公開演講或講公開課。另外，社區教育作為一種重要的法治教育場景資源，事實上與學校的合作也屬空白，中小學生的寒暑假及各類假期并沒有積極去參加社區活動。總體而言，學校與社會機關之間在法治教育上的互動合作教育機制尚未建立。

　　(四)中小學法治教育缺乏充足的經費物質保障

　　增強法治教育師資力量，增加法治教育經費支持，都必須要有相應的財政支持。我國現階段雖然將法治教育納入中小學課程中，使法治教育加強了青少年時期的普及和強化，但卻缺乏財政資金的考慮和保障。《我國青少年法治教育發展報告(2018)》反映，當前法治教育經費保障不足。47.95%的學校表示有該筆經費，26.87%的學校表示沒有，25.19%的學校表示不清楚。當前教師師資來源的不專業化，教學資源單調貧乏，教育專項資金欠缺等，很大程度上都跟法治教育經費保障的匱乏有關。比如法治教育中除了照本宣科教學，欠缺其他教學資源，法治講座較少，校外觀摩教學難以做到，最多辦個手抄報，或讀后感。[16]由于教師編制、財政經費不充足等原因，師資的專業性也無法保障。由于思想認識的不足、資金保障缺乏，使得現行法治教育存在教師資源不足、任課教師不適格、教學資源缺乏整合支持等問題。

　　(五)中小學法治教育缺乏明確的實效考核保障

　　中小學生在校受教育階段，是他們的人生觀、價值觀形成的重要時期，只有強化認識，重視法治教育，建立評估考核機制，才能實現對未來法治社會合格公民的培養。多年來我國未成年人的法治教育不足，未成年人犯罪總數難以下降，校園欺凌事件也時有發生，這都警示著我們要將未成年人的法治教育工作成效納入考核評估。但當前我國中小學法治教育學習流于形式，小、初、高中學生較為年幼，作為尚未成年的受教育者，本身不能有效及時地反饋和評價受教育情況，從教育管理層來看，他們并沒有重視對實效考核機制的建立，這也更加弱化了法治教育教師“認真教”與學生“主動學”的積極主動性。

　　四、我國中小學法治教育保障機制的提升路徑

　　從我國法治教育保障不足的表現和背后的根源看，我國當前迫切需要從思想認識的提升、師資力量的專業化、現實法治資源的整合利用、經費保障、實效考核保障等客觀條件等方面去完善和提升法治教育的保障機制。

　　(一)強化社會、學校、家庭“三位一體”的法治教育重視格局

　　理念是行動的指南，也是頂層設計的關鍵[17]443。全社會樹立法治信念和法治信仰，是法治教育所需要的首要外在保障要素。對中小學法治教育的保障，國家在頂層立法設計上應提升法治教育的地位。以此引導學校更加重視素質教育中法治教育一環，一旦社會、學校的法治教育重視提升，家長也會重視，中小學生有天然的向師性，及對原生家庭的依賴，教師以身作則，家長言傳身教，都對少年兒童的法律意識啟蒙具有重要引導塑造作用[18]。社會整體法治教育的重視，重在社會整體培養法治文化。[19]法治文化是“人們對法律生活所持有的以價值觀為核心的思維方式和行為方式，包括法治意識、法治觀念、法治思想、法律價值取向等內容” [20]，法治文化是法治意識的上層次意識形態，能夠促進法治意識的培養。通過依法治國、依法治校，在日常生活中法律思維、法律方式、法律規則運用，對青少年形成耳濡目染 [21]。讓青少年自覺生成法治意識，自覺地形成學法用法的熱情[22]。讓國民教育體系下的青少年兒童將法治意識內化為信仰，又外顯為法治行為。

　　(二)聘用專業人員，強化法治教育師資配置

　　法治教育的師資力量單薄問題受到學者關注[23]。他們提出通過后期培訓將非專業人士培育為具有豐富實踐經驗的法律職業教師的建議[24]。誠然，加強內部培訓很有必要，但并非解決問題的最佳良策，更為重要的還需要進一步廣納賢才。當前以不專業的師資充斥法治教育師資崗位的做法成為最為突出的問題，只有以補充專業師資為主要途徑才能解決根本問題。中小學校可招聘一定的法律專職教師儲備人才，或者聘請社會上的專業律師為兼職法治教師，強化法治教育師資配置，實現人才保障。

　　(三)充分開發法治教育的實踐場景教學資源，創新法治教育方式

　　日本等國的法治教育經驗啟示我們，法治教育方式應注重實踐性、生動性和適應性。我國校園法治教育方式過于呆板，有待創新。首先，建議充分開發課堂教育中的情景教學、角色扮演、案例教學、法治辯論、法治價值觀演講等方式。其次，要充分利用主題教育。如開展主題活動、黨團活動、社會實踐活動等，全過程、全要素開展法治教育。將交通安全、廉政、民族團結、國防、禁毒等專題教育，與法治教育學相整合。充分利用憲法日、國防教育日、全國消防日、全國交通安全日、國際禁毒日、消費者權益保護日，普及相關法律知識，開展形式多樣、豐富多彩的主題教育活動;再次，真實的法治觀摩教育非常重要，能將中小學生的法治教育落實到現實應用中。中小學校應通過尋求所在轄區政府的支持，去爭取利用到相關的司法機關所具有的豐富的法治教育現實場景，才能使得法治教育素質教育在中小學校生根開花。

　　(四)建立法治教育專項基金，加大法治教育經費保障機制

　　物質是一切人類活動的基礎。巧婦難為無米之炊，不能一味地只談成效不談保障。當前法治教育在國民教育中推行的困難之一，就是教育工作所需的人力、物力、財力缺乏保障。推行法治教育融入國民教育，增加其財政經費的保障是其必然之需。對此建議設置法治教育專項資金，根據教育部門的財政預算和資金規劃劃撥款項，同時將法治教育資金使用狀況納入財政審計的范圍[25]。將法治教育專項資金歸于法治范疇，實現法治教育全面制度化管理。甚至要將法治教育工作納入學校的教學整體規劃，學校予以重視，在年度預算中適度考慮經費，鼓勵社會力量提供公益性基金資助[26]。

　　(五)明確法治教育目標，建立法治教育實效的考核評估機制

　　《青少年法治教育大綱》清楚地將青少年法治教育目標設定為“全面提高青少年法治觀念和法律意識”，表達了我國青少年法治教育的發展方向和目標。中小學校應圍繞這個教育目標，建立法治教育實效的考核評估機制，改變當前這種無反饋無評估、流于形式的教育模式。[27]要建立健全科學的青少年法治教育監督反饋機制，首先要制定并完善全校教師法治素養的考核標準，將這一考核評定結果納入教師的綜合考評中;其次，要弘揚依法治校、依法育人的法治校園氛圍，使學校教師以自身的法律素養影響在校學生。再次，在考評時引入外部法律服務機構或法律專業機構參加法治教育課程的教學和法治教育實效的評價，促使教學評價機制的準確、客觀和全面[28]。在評價考核中針對教育短板的地方進行提升，針對教育資源匱乏的校區可以給予在師資配備、課程實施、經費支持、制度機制等方面予以保障。

　　五、結語

　　孟德斯鳩說，“要接受最好的法律，人民的思想準備是如何必要” [29]303。從內在建設講，法治教育的保障機制無疑非常薄弱，需要諸多完善。但全社會的人文法治環境同樣不容忽視，比如社會法治環境、法治實施狀況、公民素質、政治法律制度等的不斷發展等。未來，只有從內到外全面地、持續地不斷推進對法治教育的全面保障，才能集跬步以成千里。