作者：陳麗萍 單位：湖北孝感學(xué)院

現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)是法治社會(huì)。行政法治是依法治國的必然要求,也是實(shí)現(xiàn)依法治國的核心內(nèi)容。行政法治程度的高低,直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對(duì)法治的信心,影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的確立、運(yùn)行必須靠法律來保證,政治和社會(huì)生活也必須依靠法規(guī)來規(guī)范。權(quán)力只有在法律的監(jiān)督和制約下才能有效避免腐敗。行政管理的過程實(shí)質(zhì)上就是權(quán)力的運(yùn)行過程,整個(gè)過程必須依法行政。唯有如此,才能限制權(quán)力的惡性膨脹,實(shí)現(xiàn)管理職能并保護(hù)公民的合法權(quán)益,才能做到政令暢通,提高行政效率。

一、行政法治的基本內(nèi)涵

關(guān)于行政法治的基本內(nèi)涵主要有三種觀點(diǎn):一種認(rèn)為行政法治就是保障和維護(hù)行政權(quán)的有效實(shí)施,強(qiáng)調(diào)國家管理的作用,“既是管理者進(jìn)行管理的法,又是管理管理者的法”[1],稱為管理論;另一種認(rèn)為行政法治就是要控制和限制行政權(quán),“行政法最本質(zhì)的特征就是對(duì)政權(quán)的控制”[2],稱為控制論;還有一種認(rèn)為行政法治既要保障行政權(quán)的有效實(shí)施,維護(hù)公共利益,又要防止行政權(quán)的濫用,“現(xiàn)代行政法本質(zhì)上是平衡法”[3],稱為平衡論。其中,平衡論就是要在行政權(quán)和公民權(quán),公共利益和個(gè)人利益兩大權(quán)利、兩大利益之間尋求平衡點(diǎn)。現(xiàn)在世界上大多數(shù)學(xué)者都同意平衡論的觀點(diǎn)。“在一個(gè)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)地位和公民服從地位的時(shí)代和國度,行政法的本質(zhì)只能表現(xiàn)為‘管理法’———而在一個(gè)強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利、害怕行政專橫的時(shí)代和國度,行政法的本質(zhì)則可能表現(xiàn)為‘控權(quán)法’———行政法發(fā)展到今天,一方面,現(xiàn)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展已有效地控制了行政專橫,保障了公民權(quán)利;另一方面,這種政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展又要求適當(dāng)擴(kuò)大行政權(quán),約束公民權(quán)。在此,適應(yīng)這一社會(huì)趨勢(shì),現(xiàn)代行政法在世界各國都不同程度地跳出了‘管理法’或‘控權(quán)法’的窠臼,向著平衡法的方向發(fā)展,其特征是行政權(quán)受到約束;行政權(quán)與公民權(quán)之間既相互制約,又相互平衡。”[3]

二、我國行政法治尚不完善之處

1.行政立法緩慢、滯后,不能適應(yīng)政府工作的需要。

其一,內(nèi)容不能與正在逐步建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、民主法治體制和精簡、統(tǒng)一、效能的行政管理體制相適應(yīng)。《國務(wù)院組織法》和《地方人大和地方政府組織法》基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的,沒有很好地體現(xiàn)黨政分開、政企分開、政府權(quán)力下放、政府職能轉(zhuǎn)變的要求,在這方面要下大工夫研究,作大動(dòng)作修改。

其二,條款過于簡約、粗疏,有些條款含義不明確。《國務(wù)院組織法》只有11條,約850字,其行文之簡略,堪稱世界立法史上的一絕;《地方人大和地方政府組織法》規(guī)定的條款也只有15條,3300字左右。這對(duì)于我國這樣一個(gè)有著13億人口、政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展很不平衡的大國來說,顯然是過于簡單了。如在《憲法》、《國務(wù)院組織法》中要不要對(duì)國務(wù)院副總理、國務(wù)委員的人數(shù)進(jìn)行限定,要不要對(duì)國務(wù)院組成部門的數(shù)目進(jìn)行限制,要不要對(duì)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律地位、設(shè)置條件和程序等作出規(guī)定。又如國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制與重大問題經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議或國務(wù)院全體會(huì)議討論決定之間是什么關(guān)系,遇意見分歧時(shí)決策是實(shí)行合議制還是實(shí)行首長制,國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和全體會(huì)議是決策機(jī)構(gòu)還是決策咨詢機(jī)構(gòu),哪些重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論決定,哪些重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院全體會(huì)議討論決定,等等。又如是否應(yīng)當(dāng)對(duì)不同地區(qū)、不同級(jí)別、不同類型的政府的設(shè)置、組成、職能等作不同的規(guī)定。[4]

其三,體系上尚不健全和完備,沒有形成一個(gè)相互配套的行政組織法體系。中央政府只有《國務(wù)院組織法》,沒有各部委辦局組織法。地方各級(jí)政府不僅沒有分級(jí)的政府組織法,而且現(xiàn)行的政府組織法還與地方人民代表大會(huì)組織法放在一起,沒有獨(dú)立。民族自治地方政府也沒有自己的組織法。

2.行政執(zhí)法不嚴(yán)。有些行政人員在行政執(zhí)行中陽奉陰違,搞“上有政策、下有對(duì)策”,把政策執(zhí)行變成自己謀取私利的途徑,而且有的地方政府對(duì)違法的行政人員缺乏懲罰的措施。這嚴(yán)重?fù)p害了國家和人民群眾的利益,破壞了行政執(zhí)行的效率原則。

三、強(qiáng)化行政法治建設(shè)的措施　

　1.進(jìn)一步完善行政法律體系。目前,以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會(huì)主義法律體系框架已初步形成,國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的主要方面已基本上做到了有法可依。但與改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比,我國的行政法制建設(shè)還比較滯后,行政管理的某些方面還存在立法空白,立法質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在現(xiàn)存的法律、法規(guī)與規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,使行政執(zhí)法者難以適從;有些法律、法規(guī)的一些條款太原則,不便操作和畸輕畸重;還有一些法律、法規(guī)對(duì)某些行政機(jī)關(guān)設(shè)定的職權(quán)過大,尤其對(duì)自由裁量權(quán),往往規(guī)定的幅度過大,沒有顧及到公民權(quán)利一旦受到侵害后的法律責(zé)任,容易造成少數(shù)行政執(zhí)法人員毫無顧忌地濫用行政權(quán)。[5]因此,我們必須進(jìn)一步完善行政法律體系,為依法行政創(chuàng)造法律條件。首先,必須加快立法步伐。當(dāng)前,特別要抓緊制定規(guī)范市場(chǎng)主體行為、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會(huì)保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī);解決在建立商品市場(chǎng)、原材料市場(chǎng)、金融資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況;改變實(shí)施細(xì)則滯后法規(guī)不配套現(xiàn)象,盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺(tái),并加強(qiáng)立法解釋工作,使法律規(guī)范更加適應(yīng)實(shí)際,操作性更強(qiáng),以解決有法難依問題。其次,注重立法質(zhì)量,糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。近年來我國頒布實(shí)施的許多法律文件修改過于頻繁,并且有些在實(shí)踐中難以施行。問題的要害在于立法時(shí),立法者對(duì)該法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究,或者著力于通過立法解決本部門的編制、級(jí)別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問題。應(yīng)當(dāng)看到,一個(gè)法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行,很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益,以及它所要調(diào)整的那部分社會(huì)事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律。具體來講,提高立法質(zhì)量,要堅(jiān)持以下原則:一是要用鄧小平理論指導(dǎo)行政立法實(shí)踐。鄧小平理論特別是鄧小平民主法制思想,為建立和完善有中國特色社會(huì)主義法律體系奠定了理論基礎(chǔ),提供了指導(dǎo)原則。

只有堅(jiān)持以鄧小平理論為指導(dǎo),立足于國情,立足于總結(jié)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),并在此基礎(chǔ)上借鑒國外好的經(jīng)驗(yàn)特別是反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)共同規(guī)律的東西,為我所用,才能更好地解決行政立法工作中帶普遍性、共同性的問題。二是要把行政立法決策與黨的改革、發(fā)展和穩(wěn)定的重大決策緊密結(jié)合起來。這是行政立法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)。三是要全面體現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革的精神和原則,防止把那些已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的傳統(tǒng)行政管理辦法法制化。也就是行政立法要與時(shí)俱進(jìn)。四是立法所確定的法律規(guī)范都要明確、具體,備而不繁,簡明扼要,有可操作性,便于遵守、執(zhí)行,能夠真正解決實(shí)際問題。五是要以最大多數(shù)人民的最大利益為根本原則,正確處理中央與地方的關(guān)系,集中與分散的關(guān)系,全局與局部的關(guān)系,長遠(yuǎn)與眼前的關(guān)系,國家、集體與個(gè)人的關(guān)系。不能是有關(guān)部門“權(quán)力均等,利益均沾”。最后,立法要依法。我國的《立法法》是一部規(guī)定立法規(guī)則、確立立法制度的基本法律,涉及“立法權(quán)限”、“立法程序”、“法律效力等級(jí)”和“法律監(jiān)督”四大問題。行政立法必須嚴(yán)格執(zhí)行《立法法》的規(guī)定,堅(jiān)決克服“立法不法”的現(xiàn)象。