作者：王宇熹 汪泓 陳群民 肖峻 單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院 上海交通大學(xué) 上海市人民政府發(fā)展研究中心 江西財(cái)經(jīng)大學(xué)

社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是上海“十二五”發(fā)展的重要條件．經(jīng)過(guò)２０多年建設(shè)，上海已經(jīng)形成了“城保”、“鎮(zhèn)保”、“農(nóng)保”、“綜保”覆蓋城鄉(xiāng)全體從業(yè)人員的社會(huì)保障體系．但總體而言，上海社會(huì)保障體系還存在一些體制機(jī)制障礙，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)分割、類(lèi)型過(guò)多、制度間缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制等．隨著國(guó)家層面社保制度統(tǒng)籌的推進(jìn)，統(tǒng)籌層次的提高和社保制度的整合簡(jiǎn)化是未來(lái)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)和大方向．世界銀行認(rèn)為，“可持續(xù)性”可視為現(xiàn)在和將來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系應(yīng)具備財(cái)務(wù)穩(wěn)定性———能夠在長(zhǎng)期內(nèi)維持養(yǎng)老金支付的能力．養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成功與否，最重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是要考察改革對(duì)上海養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期影響．測(cè)算養(yǎng)老保險(xiǎn)改革對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口的長(zhǎng)期影響具有非常重要的基礎(chǔ)理論意義和政府決策咨詢價(jià)值．未來(lái)３～５年過(guò)渡期內(nèi)“鎮(zhèn)保”和“綜保”都會(huì)逐漸與“城保”接軌，最終并入“城保”，過(guò)渡模式中僅保留了“新農(nóng)保”和“城保”；由于“城保”是“四保”中參保人數(shù)最多，最重要的子系統(tǒng)，本文重點(diǎn)分析“鎮(zhèn)保”與“城保”的制度整合、“綜保”與“城保”的制度整合對(duì)“城保”養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口的長(zhǎng)期影響．

１上海社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)概述

１９８６年至今，上海在不同的歷史時(shí)期先后推出了“城保”、“農(nóng)保”、“綜保”和“鎮(zhèn)保”制度．４種保險(xiǎn)的參保人數(shù)也呈現(xiàn)出不同特征，２００４年“農(nóng)保”在區(qū)縣實(shí)現(xiàn)全覆蓋，達(dá)到高峰１４６．７萬(wàn)人后，由于城市化速度加快和上海全面停止非農(nóng)業(yè)戶籍的申請(qǐng)，加上農(nóng)轉(zhuǎn)非、征地和自然死亡因素，“農(nóng)保”參保人員出現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，到２０１０年底已不足７０萬(wàn)人．“鎮(zhèn)保”制度設(shè)計(jì)之初是針對(duì)“征地人員”，后又允許郊區(qū)用人單位參加，參保人數(shù)在２００９年達(dá)到高峰１５５萬(wàn)人，增量主要是來(lái)自于郊區(qū)單位用人數(shù)量的持續(xù)增長(zhǎng)．由于近年來(lái)滬務(wù)工人員的持續(xù)增加，“綜保”參保人員也保持高速增長(zhǎng)趨勢(shì)．“城保”由于上海人口的負(fù)增長(zhǎng)和戶籍門(mén)檻，近年參保人數(shù)保持較慢的增長(zhǎng)速度．上海雖然實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但４種養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)、計(jì)發(fā)辦法、待遇水平方面都存在較大的差異，也造成了制度銜接轉(zhuǎn)移的巨大困難（見(jiàn)表１）．

２上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

為貫徹２０１１年７月１日起生效的《社會(huì)保險(xiǎn)法》、保障外來(lái)從業(yè)人員和郊區(qū)用人單位從業(yè)人員公平參保的權(quán)利，上海將外來(lái)從業(yè)人員和郊區(qū)用人單位從業(yè)人員納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)范圍．

２．１“鎮(zhèn)保”與“城保”制度整合根據(jù)滬府發(fā)（２０１１）２９號(hào)文件精神，參加“鎮(zhèn)保”的用人單位及其具有上海戶籍的從業(yè)人員，且２０１１年６月仍在繳費(fèi)的，２０１１年７月起應(yīng)當(dāng)停止在小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)，轉(zhuǎn)為參加“城保”；其在２０１１年７月至２０１４年３月期間（簡(jiǎn)稱(chēng)“過(guò)渡期”），繳納城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的基數(shù)和繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例可以逐步過(guò)渡．該文件對(duì)繳費(fèi)基數(shù)做出規(guī)定：?jiǎn)挝焕U費(fèi)基數(shù)按單位內(nèi)個(gè)人月繳費(fèi)基數(shù)之和確定；個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)按上年度上海職工月平均工資的６０％確定．對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例規(guī)定：２０１１年７月至２０１２年３月，單位繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為１７％，個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為５％．２０１２年４月至２０１３年３月，單位繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為１９％，個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為８％．２０１３年４月至２０１４年３月，單位繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為２２％，個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為８％．過(guò)渡期滿后，單位和個(gè)人的繳費(fèi)基數(shù)和比例，按上海城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定執(zhí)行．“鎮(zhèn)保”中被征地人員的保障則實(shí)行單列，形成特殊“征地養(yǎng)老”保障辦法，取消新被征用地人員的征地養(yǎng)老制度．

２．２“綜保”與“城保”制度整合根據(jù)滬府發(fā)〔２０１１〕２６號(hào)文件精神，從２０１１年７月１日起，與上海用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的外來(lái)從業(yè)人員，應(yīng)該參加“城保”．外來(lái)從業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，用人單位和個(gè)人的繳費(fèi)基數(shù)和比例，按上海有關(guān)規(guī)定執(zhí)行．其中，非城鎮(zhèn)戶籍的外來(lái)從業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)基數(shù)實(shí)行５年過(guò)渡辦法：２０１１年度（７月至次年３月）個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)為上年度上海職工月平均工資的４０％；２０１２年度（當(dāng)年４月至次年３月，下同）個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)為４５％；２０１３年度個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)為５０％；２０１４年度個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)為５５％；２０１５年度起，個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)按本人上年度月平均工資收入確定．必須指出，該政策在實(shí)施過(guò)程中存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，５年過(guò)渡期設(shè)計(jì)過(guò)短，對(duì)用人單位而言，無(wú)論是繳費(fèi)比例（從１２．５％上升至２２％）還是繳費(fèi)基數(shù)都增加過(guò)快，農(nóng)民工的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)增速也過(guò)快（從０元增加到２０１１年的１２４元，２０１５年將與上海城鎮(zhèn)職工完全一致），對(duì)于一些大量使用外地農(nóng)民工且行業(yè)利潤(rùn)較低的行業(yè)，如建筑施工企業(yè)、勞動(dòng)密集型低端制造業(yè)等，過(guò)快過(guò)高的提升企業(yè)用工成本和農(nóng)民工的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，容易引發(fā)“逃保”、“逃費(fèi)”或企業(yè)外遷現(xiàn)象．由于流動(dòng)性很高，文化程度普遍較低，大量來(lái)滬務(wù)工的農(nóng)民工“短期打工”意識(shí)較強(qiáng)，對(duì)于未來(lái)能在上海養(yǎng)老的期望值并不高，大多數(shù)人希望回家鄉(xiāng)養(yǎng)老．“綜保”的設(shè)計(jì)之初衷滿足了大部分農(nóng)民工的需求，該項(xiàng)政策實(shí)施后，在上海無(wú)較低費(fèi)用的“綜保”可繳情況下，他們自愿繳納較高費(fèi)用的“城保”積極性非常低，往往選擇回家鄉(xiāng)參保或者干脆與在滬用人單位商議每月多拿幾百元錢(qián)的“退保費(fèi)”了事．該政策相當(dāng)于將一部分來(lái)滬務(wù)工的農(nóng)民工強(qiáng)行“退保”，排斥在上海社保體系之外，上海社保體系已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的“全覆蓋”成果存在重新被打破的風(fēng)險(xiǎn)．

２．３“新農(nóng)保”與“城保”的制度銜接“新農(nóng)保”在上海推行實(shí)施后，上海規(guī)定凡是２０１１年７月１日前繳納過(guò)“鎮(zhèn)保”的本地非城鎮(zhèn)戶籍人員可以轉(zhuǎn)為“城保”；僅參加過(guò)“農(nóng)保”和“新農(nóng)保”的本地非城鎮(zhèn)戶籍人員，如果與上海用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的，用人單位應(yīng)該為其繳納“城保”；如果沒(méi)有與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的，只能參加“新農(nóng)保”，這意味著上海“新農(nóng)保”與“城保”之間的銜接通道已經(jīng)建立，“兩險(xiǎn)”并存的過(guò)渡模式框架基本形成，但由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的巨大差異很難在短時(shí)間內(nèi)縮小，要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)模式中的國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，還需要較長(zhǎng)的時(shí)間．