我國(guó)醫(yī)療工程PPP模式的法律問(wèn)題及規(guī)制路徑

　　摘要：醫(yī)療工程 PPP 模式的推行是可行也是必要的，它對(duì)于促進(jìn)醫(yī)療資源分配合理、提高我國(guó)醫(yī)療服務(wù)供給效率、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)都有積極作用。然而，當(dāng)前我國(guó)醫(yī)療工程 PPP 模式存在專門(mén)立法的缺失，社會(huì)資本出資一方資質(zhì)不確定，價(jià)格機(jī)制設(shè)置不科學(xué)，以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理不規(guī)范等法律問(wèn)題，都有可能影響工程產(chǎn)生的社會(huì)效益及社會(huì)資本方投資積極性。應(yīng)從醫(yī)療工程 PPP 模式的立法推進(jìn)、科學(xué)定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制的制定、社會(huì)資本方的科學(xué)遴選以及提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范性等方面進(jìn)行規(guī)制，為醫(yī)療工程 PPP 項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展助力。

　　關(guān)鍵詞：醫(yī)療工程;PPP 模式;社會(huì)資本;規(guī)制路徑

　　董素 法制博覽 2021-12-05

　　一、問(wèn)題的提出

　　隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)和脫貧攻堅(jiān)工作的完勝，社會(huì)民眾對(duì)醫(yī)療服務(wù)提出更優(yōu)質(zhì)、更公平、更加人性化的服務(wù)需求。2017 年 3 月 5 日，李克強(qiáng)總理在全國(guó)人民代表大會(huì)上作政府工作報(bào)告時(shí)就強(qiáng)調(diào)：我國(guó)要促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源上下貫通的考核和激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)基層醫(yī)療服務(wù)能力的要求。近年來(lái)，政府回應(yīng)社會(huì)醫(yī)療需求，在醫(yī)療領(lǐng)域努力推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改革進(jìn)行在路上又突遇 2020 年春這場(chǎng)突如其來(lái)的新冠疫情。在黨中央英明決策的指引下，我國(guó)各地醫(yī)療資源被集中調(diào)配，廣大醫(yī)務(wù)工作者以人民至上、生命至上為宗旨，舍小家保大家，與新冠疫情展開(kāi)時(shí)間賽跑，取得了抗擊疫情的階段性勝利。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新冠疫情防控常態(tài)化階段，在此情形下，國(guó)內(nèi)的醫(yī)療服務(wù)資源的提升成為重要期盼。過(guò)去的近十年，被寄予緩減政府財(cái)政壓力，釋放社會(huì)資本投資潛力的醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目，由于受我國(guó)醫(yī)療體制等因素影響，逐漸暴露出項(xiàng)目后程動(dòng)力不足、推進(jìn)效率受限的現(xiàn)狀。唯有清晰認(rèn)識(shí)到當(dāng)前醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目運(yùn)行受限的原因，并逐一采取有效措施排除，才能推進(jìn)我國(guó)醫(yī)療領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目不斷走向成熟，發(fā)揮它的重要價(jià)值。[1]

　　二、醫(yī)療工程 PPP 模式實(shí)踐中存在的法律問(wèn)題(一)專門(mén)立法的缺乏

　　國(guó)務(wù)院在 2015 年 5 月首次出臺(tái)了關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣 PPP 模式的指導(dǎo)意見(jiàn)(公共服務(wù)領(lǐng)域包含了醫(yī)療服務(wù))，此外主要以財(cái)政部和發(fā)改委制定的部門(mén)規(guī)章，以及針對(duì) PPP 項(xiàng)目執(zhí)行中的具體事宜的回復(fù)性文件為主。實(shí)踐證明，我國(guó)就政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目運(yùn)行因缺乏國(guó)家層面的立法，所以常呈現(xiàn)出各部委之間主體本位的博弈、各自為政的現(xiàn)象，進(jìn)而帶來(lái) PPP 項(xiàng)目實(shí)際操作的不確定性，增加運(yùn)行成本，使得社會(huì)資本投資舉棋不定。就醫(yī)療機(jī)構(gòu)間利益和資源調(diào)度領(lǐng)域引入 PPP 模式來(lái)說(shuō)，如果缺少立法對(duì)醫(yī)療資源整合中政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)劃分及利益分配機(jī)制的明確規(guī)定，就可能會(huì)引發(fā)政府利用職權(quán)侵吞社會(huì)資本的投資收益，使得社會(huì)資本對(duì) PPP 存在眾多不確定性心存戒備。這些將嚴(yán)重挫傷社會(huì)資本投資的積極性，不利于私權(quán)的保護(hù)，也不利于 PPP 項(xiàng)目的推進(jìn)。

　　(二)“社會(huì)資本”主體資質(zhì)不確定

　　關(guān)于“社會(huì)資本”主體的企業(yè)性質(zhì)，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和國(guó)務(wù)院其他職能部門(mén)等相關(guān)的指導(dǎo)性規(guī)范文件中各有認(rèn)定。國(guó)家發(fā)改委就社會(huì)資本企業(yè)性質(zhì)沒(méi)有作出相關(guān)限制，只要符合條件的企業(yè)像國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合制企業(yè)或外商投資企業(yè)，甚至其他企業(yè)都可以成為 PPP 項(xiàng)目的參與主體;財(cái)政部將非本級(jí)地方政府所屬的城投公司納入社會(huì)資本主體;一些其他職能部門(mén)也各自在其職責(zé)范圍就社會(huì)資本主體的資質(zhì)提出了相應(yīng)的條件，符合條件的可以成為社會(huì)資本主體。這些導(dǎo)致了各地政府對(duì) PPP 項(xiàng)目參與主體認(rèn)識(shí)不清，選擇參與主體時(shí)帶來(lái)了一定的困惑。另外，在社會(huì)資本主體的選擇方式上也是有存在矛盾的地方，按照《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的規(guī)定，可以采取公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式，但究竟是適用《政府采購(gòu)法》還是《招投標(biāo)法》并沒(méi)有明確下來(lái)，這給實(shí)務(wù)界具體操作帶來(lái)麻煩。因?yàn)榘凑铡墩少?gòu)法》第二條規(guī)定的采購(gòu)條件，PPP 項(xiàng)目很難納入政府集中采購(gòu)名錄內(nèi)，或者根本達(dá)不到其規(guī)定的采購(gòu)限額，若按照《招投標(biāo)法》第十五條的規(guī)定，其選擇社會(huì)資本方的方式太單調(diào)，不夠靈活，與醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目本身復(fù)雜性不相匹配。所以政府選擇社會(huì)資本方如果拘泥于法律的約束，很難選擇到合適的合作伙伴。另外，由于政府對(duì)醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目定位存在偏見(jiàn)，在項(xiàng)目入選上把關(guān)不準(zhǔn)確，對(duì)項(xiàng)目可行性研究不充分，沒(méi)有經(jīng)過(guò)深度的物有所值認(rèn)證，從而將一些不符合要求的醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目引入醫(yī)療領(lǐng)域，導(dǎo)致政府和社會(huì)資本方交相逐利，抑制了社會(huì)資本方投資的積極性。

　　(三)價(jià)格機(jī)制設(shè)置不科學(xué)

　　黨的十八大報(bào)告明確要求政府為廣大人民群眾提供安全有效方便價(jià)廉的醫(yī)療服務(wù)，切實(shí)解決人民群眾“看病難，看病貴”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。政府與社會(huì)資本合作推行醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目，客觀上必須滿足維護(hù)公民健康權(quán)，體現(xiàn)公民平等享受醫(yī)療服務(wù)為需要，同時(shí)也要保障社會(huì)資本投資的回報(bào)利潤(rùn)維持在一定的水平。因此，受醫(yī)療服務(wù)公益性特征的影響，PPP 項(xiàng)目的醫(yī)療服務(wù)定價(jià)問(wèn)題一直是政府面臨的難題。當(dāng)前，醫(yī)療服務(wù) PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，由于社會(huì)資本不承擔(dān)建設(shè)周期的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這不利于激勵(lì)社會(huì)資本投入降低項(xiàng)目成本，另外，在項(xiàng)目?jī)r(jià)格的定制上設(shè)置成本回報(bào)率的定價(jià)機(jī)制也無(wú)法調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資的積極性。

　　如何在社會(huì)資本投資暴利和虧損之間找到平衡點(diǎn)，需要制定科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制，在考慮政府和社會(huì)資本支付能力的基礎(chǔ)上，由政府和社會(huì)資本一起推進(jìn)醫(yī)療領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，以實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，為社會(huì)資本投入獲得長(zhǎng)期合理回報(bào)提供保障，實(shí)現(xiàn)國(guó)家提高醫(yī)療領(lǐng)域服務(wù)的供給效率。

　　(四)運(yùn)營(yíng)管理缺乏規(guī)范性

　　醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目投資運(yùn)行中的管理決定了項(xiàng)目的可持續(xù)性和社會(huì)積極效應(yīng)的保障。然而，我國(guó)在醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目的運(yùn)行中，過(guò)于重視項(xiàng)目的初期建設(shè)，重融資卻容易忽略項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量和效率;投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)后政府部門(mén)輕視管理也讓一些社會(huì)資本有機(jī)可乘，利用監(jiān)管漏洞，包裝一些存量項(xiàng)目，來(lái)騙取政府的財(cái)政補(bǔ)貼，背離醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目建立的初衷，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施以后缺乏良好的監(jiān)督管理體系，致使項(xiàng)目后期管理不到位，項(xiàng)目資產(chǎn)不斷減少、運(yùn)營(yíng)不良的狀況呈現(xiàn)明顯。由于 PPP 項(xiàng)目實(shí)施的期限一般都在二十年以上，周期較長(zhǎng)，面臨政府換屆時(shí)，一些地方政府為了保住自己的政績(jī)，對(duì)上屆政府在醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目上實(shí)施的稅收、融資等積極或優(yōu)惠政策就不再施行，這都會(huì)讓一些社會(huì)資本方的投資變得不知所措，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的后續(xù)進(jìn)展，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目資產(chǎn)不斷減少、貶值，連存續(xù)也是個(gè)問(wèn)題。為此，政府應(yīng)當(dāng)更加重視醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)的保值增值以及資產(chǎn)可持續(xù)性運(yùn)營(yíng)的管理，這是當(dāng)前社會(huì)資本方和政府需要并肩作戰(zhàn)、同步解決的問(wèn)題。

　　三、完善醫(yī)療領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目法律規(guī)制的對(duì)策(一)推進(jìn)醫(yī)療領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目的專門(mén)立法

　　在推進(jìn) PPP 項(xiàng)目的專門(mén)立法這個(gè)層面所提到的政府是“大政府”。只有“大政府”有了統(tǒng)一的專門(mén)立法，才能使每一個(gè)具體“小政府”在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域推行 PPP 項(xiàng)目時(shí)有法可依。在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域推行 PPP 項(xiàng)目，促成醫(yī)療資源供給側(cè)公平和高效，“大政府”作用就是積極改變我國(guó)在 PPP 項(xiàng)目立法上存在的位階低，以及相關(guān)規(guī)章制度沖突的現(xiàn)狀，要從頂層設(shè)計(jì)立法，統(tǒng)一立法。當(dāng)然，統(tǒng)一專門(mén)立法不等于否定政府出臺(tái)的所有政策，需遵循“確保社會(huì)資本投資收益”和“政府審慎推動(dòng)項(xiàng)目推進(jìn)”的原則，[2]理性地選擇各部委已經(jīng)制定的 PPP 政策轉(zhuǎn)化為立法，即使沒(méi)有制定基本法的條件，也應(yīng)當(dāng)以國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政條例的方式來(lái)統(tǒng)一各項(xiàng)規(guī)定，明確國(guó)家、社會(huì)和社會(huì)資本方在項(xiàng)目中的行為框架和活動(dòng)準(zhǔn)則。基于 PPP 項(xiàng)目除了具有減輕政府財(cái)政壓力的作用外，它還具有實(shí)施方式靈活和與地方發(fā)展特色相結(jié)合的優(yōu)勢(shì)，因此，關(guān)于 PPP 項(xiàng)目的立法不能細(xì)微入至，而應(yīng)當(dāng)采取結(jié)構(gòu)性框架式立法，通過(guò)框架法律去引導(dǎo) PPP，如在醫(yī)療資源整合中規(guī)定權(quán)責(zé)劃分和利益分配的建設(shè)性意見(jiàn);在公私合營(yíng)融資后企業(yè)的性質(zhì)選擇問(wèn)題;在涉稅方面，確立給予公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠政策的導(dǎo)向;為行政機(jī)關(guān)在 PPP 項(xiàng)目中的履職、監(jiān)管、責(zé)任及實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)提供方向?qū)б鹊龋瑥亩鵀轫?xiàng)目的實(shí)施營(yíng)造一個(gè)健康有序的合作環(huán)境。

　　(二)依法公平遴選社會(huì)資本方

　　社會(huì)資本方的遴選應(yīng)關(guān)注的是其合作能力，就其企業(yè)組織形式并不是考慮的重點(diǎn)。這些企業(yè)只要能夠獨(dú)立出資和政府簽訂特別項(xiàng)目合作合同，明確合作形式、出資方式及責(zé)任分擔(dān)等主要合作事項(xiàng)，就可以納入“社會(huì)資本主體”范疇。政府就社會(huì)資本主體的選擇方式應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平原則，確保選擇的社會(huì)資本方的資產(chǎn)實(shí)力和經(jīng)營(yíng)能力符合 PPP 項(xiàng)目的需求。國(guó)家發(fā)改委就傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤?PPP 模式發(fā)文規(guī)定要求采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等公開(kāi)透明的方式確定社會(huì)資本方，那么在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域也可以采用。對(duì)于重大醫(yī)療項(xiàng)目的建設(shè)即涉及建設(shè)工程施工的項(xiàng)目尋找合作方的，必須采取公開(kāi)投標(biāo)的方式，否則簽訂的 PPP 協(xié)議無(wú)效。對(duì)于其他醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目的合作，可以根據(jù)社會(huì)資本方的資信和業(yè)績(jī)確定備選方(不能少于 3 家)，然后按照程序向各方發(fā)出邀請(qǐng)函或邀請(qǐng)參加談判，從中選定中標(biāo)供應(yīng)商。雖然邀請(qǐng)招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判都屬于有限競(jìng)爭(zhēng)，但它畢竟也是在多數(shù)社會(huì)資本方中選優(yōu)，也能確保社會(huì)資本方的資質(zhì)符合項(xiàng)目的要求。另外，在社會(huì)資本方的選擇上，如果有多個(gè)參選主體具有合作資質(zhì)和條件，也可以保留兩家以上，這種形成多元供給主體的情形是有利于在各社會(huì)參與主體之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于持續(xù)推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量的提升具有重要意義。在醫(yī)療領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目的籌建過(guò)程中，政府要本著產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)原則，樹(shù)立正確的契約精神，信守承諾，不因政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人的更替而導(dǎo)致契約的失效，每一任領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)以改善居民醫(yī)療服務(wù)水平、提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量為重任，讓具有良好的醫(yī)院運(yùn)營(yíng)資質(zhì)或者在醫(yī)院運(yùn)營(yíng)方面有足夠經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本方被選中，同時(shí)對(duì)于缺失醫(yī)療運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的社會(huì)資本方只能將其運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)限定在非醫(yī)療資產(chǎn)的建設(shè)或維護(hù)中，如醫(yī)院食堂、停車(chē)場(chǎng)、超市等，這樣才能有效推動(dòng)醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目的健康持續(xù)發(fā)展。

　　(三)構(gòu)建政府主導(dǎo)的定價(jià)和調(diào)價(jià)法律機(jī)制

　　醫(yī)療服務(wù)供給作為公共產(chǎn)品供給的一種，無(wú)疑需要市場(chǎng)機(jī)制的引進(jìn)來(lái)促進(jìn)服務(wù)供給的質(zhì)量和價(jià)格，但這并不是說(shuō)可以放開(kāi)市場(chǎng)完全靠市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)來(lái)有效實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)槭袌?chǎng)主體的逐利性決定了供給價(jià)格的不穩(wěn)定性或質(zhì)量?jī)?yōu)劣的差異，這與我們確保醫(yī)療領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目公益性特征，促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)資源的平衡供給的初衷是相違背的。事實(shí)上，在任何醫(yī)療體系當(dāng)中，政府都是公民健康權(quán)的保護(hù)者，是醫(yī)療資源供給公平的有力推動(dòng)者，同時(shí)也是醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量保證的責(zé)任者。因此，政府需要通過(guò)有效的集體決策制度對(duì)醫(yī)療服務(wù)供給產(chǎn)品和項(xiàng)目的價(jià)格進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，其中最有效的途徑就是通過(guò)制定法律確立以政府為主導(dǎo)的定價(jià)機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)供給真正意義上的社會(huì)保障功能。[3]

　　醫(yī)療領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)價(jià)格除需要考慮社會(huì)資本投資收益外，也需要將社會(huì)公眾對(duì)醫(yī)療資源的需求納入決策范疇。政府應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)構(gòu)建固定價(jià)格機(jī)制，將固定最高價(jià)格與成本之間的差額回饋于社會(huì)資本方的投入，可以有效激發(fā)社會(huì)資本方注重投入成本的降低，從而提高醫(yī)療服務(wù) PPP 項(xiàng)目的質(zhì)量。同時(shí)，它也會(huì)反向促進(jìn)社會(huì)資本方適當(dāng)調(diào)低醫(yī)療服務(wù)購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，將社會(huì)資本投入帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益最終回饋給廣大社會(huì)居民的醫(yī)療保障需求中去，這是一個(gè)非常有效可行的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制。[4]當(dāng)然，社會(huì)資本投資回報(bào)率也不是不考慮，它只能作為一種輔助調(diào)價(jià)手段。為解決降低收費(fèi)滿足我國(guó)社會(huì)居民醫(yī)療保障需求與社會(huì)資本追求較高投資回報(bào)率之間的矛盾，政府可以通過(guò)頒布地方政府規(guī)章落實(shí)多元化的補(bǔ)償策略組合來(lái)確保社會(huì)資本投資回報(bào)率保持一定的水平。如采取動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)整手段，當(dāng)社會(huì)資本投資回報(bào)率處于低水平時(shí)，通過(guò)適當(dāng)提高定價(jià)確保投資收益，還可以通過(guò)延長(zhǎng)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，增加社會(huì)資本投資回報(bào)周期，或通過(guò)動(dòng)用政府財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資本提供的醫(yī)療服務(wù)費(fèi)用的支出進(jìn)行補(bǔ)貼，從而達(dá)到激勵(lì)社會(huì)資本投入的目的，推動(dòng) PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施。

　　(四)提升醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目管理的專業(yè)化

　　醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目管理專業(yè)化的提升首先要從項(xiàng)目合同管理開(kāi)啟。醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目運(yùn)行的基礎(chǔ)在于政府和社會(huì)資本方之間的契約即合同，只有確保合同的政治和法律效力才能有效保障雙方的各項(xiàng)權(quán)益。在項(xiàng)目合同訂立之初，政府應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎遴選社會(huì)資本方，對(duì)于運(yùn)營(yíng)規(guī)范翔實(shí)、政府重點(diǎn)打造的醫(yī)療改革領(lǐng)域，以及政府財(cái)力能夠覆蓋的醫(yī)療項(xiàng)目工程應(yīng)作為政府的首選。訂立合同要切實(shí)根據(jù)社會(huì)資本方的財(cái)力、資金狀況，融資能力，技術(shù)和資質(zhì)，以及醫(yī)療服務(wù)能力等多方面條件考慮項(xiàng)目的設(shè)計(jì)是否合理，建成和投產(chǎn)成本與預(yù)算是否匹配，雙方履約能力是否有保障，項(xiàng)目發(fā)展前景是否可靠等諸多因素來(lái)確定合同的主要內(nèi)容。進(jìn)入合同履行階段，政府和社會(huì)資本方應(yīng)本著公平、公正并兼顧效率的前提下靈活履行合同。政府一方，既是合同的履行人，同時(shí)又對(duì)合同管理具有比社會(huì)資本方更為重要的職責(zé)，務(wù)必要強(qiáng)化如期履約的意識(shí)，提高合同執(zhí)行力，杜絕履約的隨意性，更不可以在履約中設(shè)置不合理?xiàng)l件，加大社會(huì)資本方的責(zé)任，導(dǎo)致政府失信于民，消磨掉社會(huì)資本方的投資熱度，給項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不利影響。[5]

　　其次，醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目管理專業(yè)化的提升與項(xiàng)目的風(fēng)控機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是否科學(xué)合理也有很大關(guān)聯(lián)度。醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)，受政府政策規(guī)劃影響比較大，因此，項(xiàng)目管理要著眼全局高度來(lái)把控項(xiàng)目可能存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，如在項(xiàng)目的運(yùn)行初期就應(yīng)當(dāng)將可能存在的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素均考慮進(jìn)來(lái)并一一制定排除方案和相應(yīng)舉措，在各參與方之間合理分配。在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)方面來(lái)講，政府是最有能力控制 PPP 項(xiàng)目的一方，因此應(yīng)當(dāng)是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主要責(zé)任方，但也應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)責(zé)任承擔(dān)的上限，與此同時(shí)還要根據(jù)市場(chǎng)行情做到風(fēng)險(xiǎn)和收益均衡，以鼓勵(lì)社會(huì)資本方投資的積極性。[6]另外，在風(fēng)險(xiǎn)不可控的情況下，政府部門(mén)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)資本方帶來(lái)的投資損失應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，在補(bǔ)償手段上應(yīng)綜合考慮不同手段對(duì)社會(huì)資本方收益預(yù)期影響的利弊，靈活采取某一種或多種策略組合方式以提高補(bǔ)償手段的效益，切實(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量，避免醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目受到打擊，甚至面臨被叫停的困局。完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系需要在醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)兩個(gè)階段建立。項(xiàng)目建設(shè)時(shí)期，可以由專業(yè)的醫(yī)療衛(wèi)生管理部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)方式上可以實(shí)行一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)評(píng)價(jià)方案，將項(xiàng)目建設(shè)階段的工程質(zhì)量、工程成本和項(xiàng)目工程進(jìn)度等分類設(shè)置相應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，從衛(wèi)生管理部門(mén)和各醫(yī)療研究專家?guī)熘醒?qǐng)專家組建專家評(píng)審團(tuán)按照設(shè)置的權(quán)重和打分項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，符合要求的項(xiàng)目繼續(xù)推進(jìn)，不符合要求的，立即整改，直至符合要求再繼續(xù)推進(jìn)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前期階段，評(píng)價(jià)方式和手段上要有所改變，評(píng)價(jià)指標(biāo)可分為醫(yī)療服務(wù)水平、醫(yī)療技術(shù)水平、醫(yī)療服務(wù)價(jià)格、醫(yī)療發(fā)展水平等指標(biāo)體系，并按照醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目的性質(zhì)和發(fā)展需求設(shè)置相應(yīng)的權(quán)重和打分項(xiàng)。參與評(píng)價(jià)的主體，除了有專業(yè)衛(wèi)生部門(mén)和醫(yī)療專家之外，還應(yīng)當(dāng)從醫(yī)院患者、醫(yī)院工勤人員、普通醫(yī)務(wù)人員中隨機(jī)推薦一部分人。后期運(yùn)營(yíng)階段，衛(wèi)生監(jiān)管部門(mén)和項(xiàng)目公司都應(yīng)當(dāng)成立專門(mén)的工作委員會(huì)，互通有無(wú)，共同掌握項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)信息，定期聘請(qǐng)專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和審計(jì)單位對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)、管理和發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)價(jià)并及時(shí)調(diào)整，以確保項(xiàng)目能夠高效運(yùn)行。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　醫(yī)療服務(wù)是不可或缺的公共基本服務(wù)，尤其在當(dāng)下新冠疫情常態(tài)化防控的形勢(shì)下，我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注該領(lǐng)域 PPP 項(xiàng)目的推進(jìn)與完善。從解決相關(guān)立法制度的空缺，到社會(huì)資本方的遴選，再到參與各方經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制分擔(dān)等方面相關(guān)制度的合理建制都需要進(jìn)一步細(xì)化和明確，從而掃除我國(guó)醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目發(fā)展的絆腳石，形成并實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本方以及社會(huì)民眾在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的利益共同體。另外，作為政府，雖然在項(xiàng)目合作過(guò)程中與社會(huì)資本方在某些方面應(yīng)當(dāng)遵循平等、誠(chéng)信等諸多公平原則，但作為主導(dǎo)醫(yī)療 PPP 項(xiàng)目的一方，必須在項(xiàng)目規(guī)劃、社會(huì)責(zé)任承擔(dān)以及化解風(fēng)險(xiǎn)等方面深入研究相應(yīng)對(duì)策，做更多的努力，充分彰顯政府的使命擔(dān)當(dāng)。